La perspectiva histórica
Por Arq. Jorge Bader

Los alcances de la Ley 14449 deben analizarse desde la perspectiva histórica. La historia es una de las materias que más parecemos olvidar. La Ley 14, la que muchos llaman Ley "Cristina", identificada como ley de acceso justo al hábitat es una ley de la que ya he hablado muchas veces, y que, como todo aparato amplio, tiene una cantidad importante de aspectos desde la calidad, dimensión, tipología de lotes hasta la definición del plusvalor urbano.

La Ley es solo un paso en el camino a hacer más justo el tema del suelo y el territorio. Pero vamos a la historia. Voy a hacer mías las palabras de los legisladores que dieron fundamento a la citada legislación, reconociendo el derecho de autor de esos técnicos que colaboraron en la confección de la norma.

Durante buena parte del siglo XX hasta la promulgación del Decreto-Ley 8.912/1977, los fraccionamientos sin servicios fueron legales y confirmaron uno de los principales mecanismos de acceso al suelo urbano para sectores populares. En Campana tuvimos una gran parte del desarrollo extraurbano definido en esa época, con la generación de fuertes pasivos, ya que con la simple apertura de calles se permitían los loteos y después los servicios eran una demanda colectiva al estado.

El estado municipal siempre tuvo escaso margen de maniobra en las provisiones de infraestructura pública y debió siempre recurrir a los aportes del estado provincial o nacional. Con gran esfuerzo, y de manera progresiva, el Estado iba dotando de servicios e infraestructura estos lotes, generando un negocio muy rentable a su vez para los loteadores, que externalizaban en lo público una responsabilidad intrínseca de su gestión.

A partir del decreto ley, la obligatoriedad de contar con servicios elevó los precios de los terrenos que, sumado a la falta de financiamiento y al deterioro de la situación socioeconómica de los sectores populares, restringió el acceso al suelo urbano a través del mercado de suelo formal.

Así, desde la segunda mitad de la década del 70, se puede observar un crecimiento significativo de nuevos asentamientos estrechamente vinculado al proceso de desindustrialización, la inestabilidad económica, la caída del ingreso per cápita y el consecuente incremento de la pobreza que empieza a desarrollarse en ese momento. A ello se sumaron las políticas de erradicación de villas y asentamientos en el área de la Capital Federal (con el consecuente aumento de nuevos asentamientos en el conurbano) y en 1977 el Decreto-Ley 8.912 que puso fin a la política del loteo popular fijando la prohibición de la venta de lotes sin infraestructura. De esta forma, se encareció enormemente el costo de producción de la tierra urbana, se redujo drásticamente la oferta y su precio subió también en forma significativa. Esto trajo aparejada la situación que con el tema de la inseguridad, la pauperización de la sociedad, y el creciente costo de las provisiones de infraestructura, el único modo de dar cumplimiento efectivo a lo estipulado por la ley en cuanto a superficies de suelo y a provisión de servicios, fuera la creación de barrios cerrados o clubes de campo donde la población nucleada tenía el poder adquisitivo necesario para solventar el costo de esos terrenos debidamente servidos y de abundante superficie. Vendidos como lo más cercano al paraíso estos emprendimientos ampliaron la brecha. En los fundamentos de la ley se reconoce aquello que todos los técnicos en la materia criticamos durante años. "El Decreto-Ley 8.912, marcó un quiebre en relación a las estrategias protagonizadas por los sectores populares quienes hasta ese momento habían logrado acceder a un lote y a una vivienda aun cuando ello significaba un prolongado endeudamiento y el vivir en condiciones de precariedad por la ausencia de servicios básicos".

Uno de los catalizadores de la generación de la Ley 14, fue el informe de la Relatora Especial de Naciones Unidas para el Derecho a una Vivienda Adecuada, Raquel Rolnik, quien tras su visita a la Argentina en 2011, "recomienda al Estado argentino en su informe final que se promueva y sancione una Ley que reconozca la función pública del ordenamiento del territorio y se adecuen los principios generales que forman parte del contenido actual del derecho a la propiedad privada regulados en el Código Civil de modo tal de que se incluya el concepto de la función social de la propiedad". Todo esto tendiente "a que adopte políticas en materia de vivienda con el fin de garantizar a todos, el acceso a una vivienda adecuada y asequible, con seguridad jurídica de la tenencia".

El panorama provincial de hábitats más populares se caracteriza por una escasa oferta de suelo apto para el desarrollo residencial. La inversión inmobiliaria como garantía de valor ha aumentado enormemente la demanda de suelo urbano en los sectores de altos ingresos y ha reducido la disponibilidad de suelo para el sector masivo. Y con esta referencia se incluye a sectores medios en desarrollo como los segmentos jóvenes que nunca llegan a capitalizar su ahorro, como también a sectores de más bajos recursos que solo pueden acceder a suelos de mala calidad. También favorece la especulación inmobiliaria, que aumenta significativamente el poder de negociación de los alquileres y los propietarios, al tiempo que excluye del mercado a los sectores de bajos ingresos.

Cabe reiterar que los problemas relacionados con el desarrollo urbano y rural están relacionados con muchos fenómenos, y uno de los lugares más simbólicos es la adquisición de las tierras. Por eso la Ley da un rango amplio de oportunidades de creación de suelo servido desde el lote "social" hasta el lote "medio" por debajo de las categorías establecidas por la Ley de uso del suelo de la Provincia, que queda en alguna forma subordinada y en otra forma complementada en el rango de oferta territorial. He aquí el fundamento central de esta ley.

Lo cierto es que derivado de este análisis que pretendo seguir desarrollando en otros artículos, la Ley como instrumento de política pública, y en un escalón superior a las legislaciones provinciales, como la Ley 8912, o más aún los Códigos territoriales, termina proponiendo una alternativa de uso del suelo, que permite el acceso a suelos totalmente servidos con carácter de espacios abiertos y con la posibilidad de multiplicar el acceso a la tierra a distintos sectores sociales.